Congo

Propositions de réforme

• La première réforme devrait concerner le respect des dispositions de la Constitution qui institue les collectivités territoriales. En effet, aucune disposition de la Constitution ne limite la création des collectivités territoriales aux seules zones urbaines. Selon la Constitution, le principe de l’égalité des citoyens et de leurs droits à jouir des mêmes libertés est en faveur de l’institution de communes aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. La réforme devrait consister à mettre en place une décentralisation intégrale, ainsi que des assemblées et exécutifs élus, sur toute l’étendue du territoire national.

• La deuxième réforme concerne le partage et la clarification des compétences entre l’État et les différents niveaux de collectivités territoriales. Il y a des risques de conflit de compétences entre les communes et les départements (alors que les territoires communaux sont compris dans les territoires départementaux). La réforme devrait aider à définir un transfert systématique, et non la procédure au cas par cas préconisée par la loi 10-2003 du 6 février 2003. Cette procédure ponctuelle et individuelle qui implique la multiplication des négociations avec chaque administration centrale ou ministère pour chacune des compétences à transférer, n’est pas réaliste. Cette réforme aurait pour objectif de lever les imprécisions quant à l’attribution des compétences aux différents échelons des collectivités territoriales et à rendre effective la signature des conventions de transfert entre l’État central et les collectivités territoriales, en instituant un dialogue structuré à travers les associations nationales de collectivités territoriales.

• La troisième réforme devrait s’intéresser aux transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales. Les textes légaux et réglementaires précisent que la base de l’évaluation du transfert est constituée d’une part, par la capacité financière de la collectivité territoriale appréciée en fonction du potentiel fiscal et, d’autre part, par le besoin de financement apprécié en fonction du montant des dépenses découlant du transfert de la compétence. L’évaluation des charges est dévolue au comité technique d’évaluation de la décentralisation. En outre, toute charge nouvelle qui incombe aux collectivités territoriales, doit être compensée par l’octroi de ressources d’une valeur équivalente. La loi précise enfin que les ressources à transférer en compensation des charges sont constituées par des transferts de fiscalité et la dotation globale de décentralisation. Cette dernière doit assurer la compensation intégrale des charges en finançant les soldes non couverts par les transferts d’impôts. Dans la pratique, cette législation n’est pas appliquée. Non seulement les transferts tardent à arriver, mais globalement, ils sont ad hoc, irréguliers et instables. L’évaluation du coût des compétences transférées n’est pas encore faite ; par conséquent, le dimensionnement du montant national de la dotation globale de décentralisation ne prend aucun critère objectif en compte. Le déséquilibre vertical en défaveur des collectivités territoriales est un des points que la réforme devrait s’atteler à atténuer pour assurer le financement de la décentralisation.

• La quatrième réforme concerne la mise en place de mécanismes favorisant la transparence dans la gestion financière locale et une meilleure performance des collectivités territoriales en matière de prestation des services publics locaux. Selon les textes d’orientation de la décentralisation, le contrôle des budgets des collectivités territoriales, des comptes des ordonnateurs et des comptables, est prévu par les textes. Cette préoccupation est reprise par l’article 34 de la loi n° 8 -2003 du 6 février 2003 portant sur la loi organique relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités territoriales. Elle est organisée par l’arrêté n° 11 479 MEFB/CAB portant sur l’attribution et l’organisation des services de la Direction générale du contrôle financier. La réforme devrait compléter le dispositif par la prescription d’audits financiers et des performances des collectivités territoriales en matière de prestation des services publics locaux.

• La cinquième réforme concerne la stratégie urbaine. Entre 1954 et 1955, Brazzaville, Pointe-Noire et Dolisie, toutes trois situées dans la partie méridionale du pays le long du chemin de fer Congo-Océan, rassemblaient 135 000 habitants, soit 16 à 17 % de la population totale. L’addition des habitants des petits chefs-lieux et des agglomérations de brousse dites « centres extra-coutumiers », n’aurait pas permis d’aller jusqu’à 20 %. Aujourd’hui, les trois villes totalisent près de 3 000 000 habitants, Brazzaville avec environ 1 888 000 habitants, Pointe-Noire 969 000 habitants, et Dolisie 100 000 habitants. Le Congo présente l’un des taux d’urbanisation les plus élevés, avec un peu plus de 67,8 % en 2020 et un taux projeté de 80 % à l’horizon 2050 (World Urbanization Prospects : the 2018 Revision). Cette très forte concentration de la population dans les villes accentue l’impression de vide démographique dans le reste du territoire du pays très faiblement peuplé. La densité moyenne atteint à peine 12 habitants/km2 en 2010. Cette impression de vide est accentuée par le fait que les 4/5 de la population urbaine se rassemblent en réalité le long d’un axe unique, confiné dans l’extrême sud du pays, et qui relie entre elles les deux grandes métropoles du pays, Brazzaville, capitale politique et port fluvial sur le fleuve Congo, et Pointe-Noire, le port maritime. Ces chiffres montrent l’impérieuse nécessité d’anticiper les transformations du peuplement et de réfléchir sur un meilleur aménagement du territoire national. La réforme devrait accorder une attention particulière à la mise en place d’une armature urbaine nationale équilibrée afin de libérer le potentiel économique de tous les centres urbains et des territoires qu’ils polarisent.

• La dernière réforme concerne la place des collectivités territoriales dans la lutte contre le changement climatique. Les programmes et projets de lutte contre le changement climatique doivent davantage être sous la maîtrise d’ouvrage des collectivités territoriales, en même temps que ces dernières doivent accéder aux fonds climat.

Propositions de réforme

Avec une note globale de 20 sur 48, le Congo fait partie des pays dont l’environnement est globalement défavorable à l’action des villes et autorités locales. Les réformes suivantes sont nécessaires pour rendre l’environnement plus favorable aux villes et autorités locales.

• La première réforme concerne le respect des dispositions de la Constitution qui institue les collectivités locales. En effet, aucune disposition de la Constitution ne limite la création des collectivités locales aux seules zones urbaines. Selon la Constitution, le principe de l’égalité des citoyens et de leurs droits à jouir des mêmes libertés est en faveur de l’institution de communes aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. La réforme devrait consister à mettre en place une décentralisation intégrale, ainsi que des assemblées et exécutifs élus, sur toute l’étendue du territoire national.
• La deuxième réforme concerne le partage et la clarification des compétences entre l’État et les différents niveaux de collectivités locales. Il y a des risques de conflit de compétences entre les communes et les départements (alors que les territoires communaux sont compris dans les territoires départementaux). La réforme devrait aider à définir un transfert systématique, et non la procédure au cas par cas préconisée par la loi 10-2003 du 6 février 2003. En effet, selon cette loi, « les modalités d’exercice par les collectivités locales des compétences transférées s’effectuent, selon le besoin, par voie réglementaire, après examen par le comité technique d’évaluation de la décentralisation du rapport de la collectivité locale concernée, du représentant local de l’État, ou du ministère dont la compétence transférée est gérée ». Cette réforme aurait pour objectif de lever les imprécisions quant à l’attribution des compétences aux différents échelons des collectivités locales et à rendre effective la signature des conventions de transfert entre l’État central et les collectivités locales, en instituant un dialogue structuré à travers les associations nationales de collectivités locales.
• La troisième réforme devrait s’intéresser aux transferts financiers de l’État aux collectivités locales. Les textes légaux et réglementaires précisent que la base de l’évaluation du transfert est constituée d’une part, par la capacité financière de la collectivité locale appréciée en fonction du potentiel fiscal et, d’autre part, par le besoin de financement apprécié en fonction du montant des dépenses découlant du transfert de la compétence. L’évaluation des charges est dévolue au comité technique d’évaluation de la décentralisation. Quoi qu’il en soit, les ressources transférées doivent être équivalentes à celles mises en œuvre par l’État avant le transfert pour l’exercice des compétences. En outre, toute charge nouvelle qui incombe aux collectivités locales, du fait des modifications des règles relatives à l’exercice des compétences par l’État, doit être compensée par l’octroi de ressources d’une valeur équivalente. La loi précise enfin que les ressources à transférer en compensation des charges sont constituées par des transferts de fiscalité et la dotation globale de décentralisation. Cette dernière doit assurer la compensation intégrale des charges en finançant les soldes non couverts par les transferts d’impôts. Dans la pratique, cette législation n’est pas appliquée. Non seulement les transferts tardent à arriver, mais globalement, ils sont ad hoc, irréguliers et instables. L’évaluation du coût des compétences transférées n’est pas encore faite ; par conséquent, le dimensionnement du montant national de la dotation globale de décentralisation ne prend aucun critère objectif en compte. Le déséquilibre vertical en défaveur des collectivités locales est un des points que la réforme devrait s’atteler à atténuer pour assurer le financement de la décentralisation.
• La quatrième réforme concerne la mise en place de mécanismes favorisant la transparence dans la gestion financière locale et une meilleure performance des collectivités locales en matière de prestation des services publics locaux. Selon les textes d’orientation de la décentralisation, le contrôle des budgets des collectivités locales, des comptes des ordonnateurs et des comptables, est prévu par les textes. Cette préoccupation est reprise par l’article 34 de la loi n° 8 -2003 du 6 février 2003 portant sur la loi organique relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités locales. Elle est organisée par l’arrêté n° 11 479 MEFB/CAB portant sur l’attribution et l’organisation des services de la Direction générale du contrôle financier. La réforme devrait compléter le dispositif par la prescription d’audits financiers et des performances des collectivités locales en matière de prestation des services publics locaux.
• La cinquième réforme concerne la stratégie urbaine. Aujourd’hui, les trois villes totalisent près de 3 000 000 habitants, Brazzaville avec environ 1 888 000 habitants, Pointe-Noire 969000 habitants, et Dolisie 100000habitants. Le Congo présente l’un des taux d’urbanisation les plus élevés, avec un peu plus de 66,9% en 2018 et 80% à l’horizon 2050 (World Urbanization Prospects : the 2018 Revision). Cette très forte concentration de la population dans les villes accentue l’impression de vide démographique dans le reste du territoire du pays très faiblement peuplé. La densité moyenne atteint à peine 12 habitants/km2 en 2010. Cette impression de vide est accentuée par le fait que les 4/5èmes de la population urbaine se rassemblent en réalité le long d’un axe unique, confiné dans l’extrême sud du pays, et qui relie entre elles les deux grandes métropoles du pays, Brazzaville, capitale politique et port fluvial sur le fleuve Congo, et Pointe-Noire, le port maritime. La réforme devrait accorder une attention particulière à la mise en place d’une armature urbaine nationale équilibrée afin de libérer le potentiel économique de tous les centres urbains et des territoires qu’ils polarisent.
• La sixième réforme concerne la place des collectivités locales dans la lutte contre le changement climatique. Les programmes et projets de lutte contre le changement climatique doivent davantage être sous la maîtrise d’ouvrage des collectivités locales, en même temps que ces dernières doivent accéder aux fonds climat.