Malawi

Propositions de réforme

• La première ligne de réforme devrait clarifier les responsabilités des collectivités territoriales. L’article 22 de la loi sur les collectivités territoriales attribue des responsabilités classiques aux collectivités territoriales, telles que les voieries, les parcs, les bibliothèques et autres installations culturelles, l’eau potable, les eaux usées, la santé publique (telle que l’inspection des aliments et les abattoirs), les marchés et les services d’urgence (tels qu’ambulances et pompiers). Mais la frontière entre les responsabilités du gouvernement central et celles des gouvernements locaux n’est pas claire. Lors du premier mandat des maires élus, cette zone d’ombre dans le partage des responsabilités a conduit à des dédoublements de fonctions. Par exemple, les services de santé, la gestion de l’environnement et des forêts, l’entretien des routes et les services d’agriculture et d’irrigation étaient fournis à la fois par les bureaux déconcentrés du gouvernement central et par les gouvernements locaux. Les permis d’établissement sont délivrés simultanément aux entrepreneurs privés par le ministère du Commerce et de l’Industrie et par les collectivités territoriales. L’attribution des responsabilités (ainsi que les transferts financiers correspondants) doit être revue. La loi sur les collectivités territoriales est actuellement en cours de révision pour un éventuel amendement et cela offre une fenêtre d’opportunité pour pousser à une réforme dans ce domaine.

• Le deuxième axe de réforme devrait porter sur les transferts financiers du gouvernement central aux collectivités territoriales. Les transferts financiers de l’État représentent plus des deux tiers des ressources des collectivités territoriales, notamment pour les conseils ruraux (conseils de districts). Les transferts conditionnels représentent 85% du total des transferts du gouvernement central aux collectivités territoriales, et ils représentent 95% des ressources des collectivités territoriales rurales. Ces transferts ne sont cependant toujours pas en mesure de couvrir le coût des responsabilités transférées. Les fonds transférés aux collectivités territoriales représentent une part mineure des budgets des différents ministères de tutelle et ces ministères prédéterminent largement leur utilisation. À l’exception du ministère de la Santé, qui transfère la quasi-totalité de son budget aux collectivités locales, les autres ministères sont loin derrière. Même si des progrès ont été réalisés, les transferts du ministère de l’Éducation, du ministère de l’Agriculture et des autres ministères restent faibles. En outre, bien que 18 secteurs aient été dévolus aux collectivités territoriales, il n’y a pas eu de dévolution correspondante de finances aux collectivités territoriales. Ainsi, bien que les gouvernements locaux aient des responsabilités, les ressources restent avec le gouvernement central. Alors, le gouvernement central doit faire correspondre les responsabilités attribuées aux gouvernements locaux avec les ressources financières. Il existe une fenêtre d’opportunité pour faire une réforme à ce sujet en modifiant la troisième annexe de la loi sur les collectivités territoriales lors de la révision en cours de la loi. Depuis la fin du mandat des maires élus, le niveau accru des fonds des politiques sectorielles transférés au niveau local n’est pas nécessairement le signe d’une décentralisation avancée. La réforme doit tendre vers une plus grande autonomie des collectivités territoriales dans les décisions de dépenses publiques locales et il est plus important que jamais de redimensionner les transferts financiers afin que les collectivités territoriales puissent couvrir le coût des responsabilités transférées. Pour cette raison, la réforme doit d’abord évaluer le coût des responsabilités transférées lorsqu’elles ont été exercées par le gouvernement central, aligner les transferts sur les responsabilités transférées, puis définir des mécanismes de transfert clairs et transparents qui permettent stabilité et prévisibilité.

• Le troisième axe de réforme devrait porter sur la fiscalité locale. La dépendance excessive des budgets des collectivités territoriales vis-à-vis des transferts du gouvernement central ne favorise pas la pleine autonomie des collectivités territoriales, notamment dans la détermination de la base des recettes propres des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales pourraient, par exemple, étendre la taxe foncière aux communes rurales, notamment celles situées à proximité des villes ; il y a très probablement un nombre croissant de grandes unités d’habitation et de bâtiments commerciaux (tels que des magasins, des bureaux et des usines) qui pourraient être taxés. Des majorations sur quelques impôts nationaux pourraient être envisagées. De plus, des taxes sur le tourisme, les automobiles et même l’essence ou la bière pourraient être envisagées. L’assiette de ces impôts est par nature locale. La réforme devrait élargir l’éventail des impôts appartenant aux collectivités territoriales et la fourchette des impôts partagés avec le gouvernement central.

Propositions de réforme

Avec une note en dessous de la moyenne (26/48), le Malawi n’offre pas suffisamment un environnement favorable à l’action des villes et des collectivités locales. Pour réaliser des avancées importantes dans ce domaine, le Malawi a besoin d’entreprendre les quatre réformes détaillées ci après.

• La première réforme devrait viser à clarifier les compétences des collectivités locales. L’article 22 de la LGA transfère aux collectivités locales les responsabilités classiques : routes, parcs, bibliothèques et autres équipements culturels, eau potable, eaux usées et santé publique (par exemple, inspection des aliments, abattoirs), marchés et services de secours (ambulance ou protection contre les incendies). Mais la répartition des responsabilités entre l’État central et les collectivités locales manque de clarté. Déjà pendant la première mandature des maires élus, ce flou dans le partage des compétences a donné lieu à une duplication des fonctions. La question de l’attribution des responsabilités (et des transferts financiers correspondants) mérite d’être reconsidérée. Le second aspect de cette réforme pourrait concerner la promotion de la décentralisation asymétrique. Il s’agit de stimuler la délégation des compétences à mesure du renforcement des capacités des collectivités locales. Cette réforme pourrait revoir certaines attributions de compétences qui ne peuvent manifestement pas être prises en charge de manière satisfaisante par les seules collectivités locales, par exemple les hôpitaux, l’habitat et le logement ou encore la gestion de l’eau et de l’énergie, des compétences qui devraient au minimum être partagées avec le gouvernement central.
• La deuxième réforme devrait concerner les transferts financiers du gouvernement central aux collectivités locales, qui représentent plus de deux tiers de leurs ressources. Les transferts conditionnels représentent 85 % de l’ensemble de ces transferts et 95 % des ressources des collectivités locales rurales. Pour autant, ils ne couvrent pas le coût des compétences transférées. Les fonds transférés aux collectivités locales forment la portion relative des budgets des ministères sectoriels, qui décident en grande partie de leur utilisation. Seul le ministère de la Santé transfère presque l’intégralité de son budget aux collectivités locales ; les autres ministères sont très loin d’en faire de même. En effet, même s’ils affichent une progression ces dix dernières années, les transferts des différents ministères, y compris de l’Éducation et de l’Agriculture, restent peu élevés. Ces ministères sectoriels ont encore un long chemin à parcourir. Depuis la fin du mandat des maires élus, l’augmentation du niveau des fonds des politiques sectorielles transférés au niveau local ne reflète pas nécessairement une avancée de la décentralisation. La réforme devrait aller vers une autonomie accrue des collectivités locales dans la répartition des dépenses publiques locales. En effet, il devient urgent de revoir le volume des transferts financiers pour que les collectivités locales puissent assumer le coût des compétences transférées. C’est pourquoi la réforme devrait, dans un premier temps, évaluer le coût des compétences transférées quand elles étaient assurées par le gouvernement central, puis, dans un second temps, aligner les transferts sur les compétences transférées et, enfin, définir des mécanismes clairs et transparents qui assurent la stabilité et la prévisibilité des transferts.
• La troisième réforme devrait concerner la fiscalité locale. Dans la mesure où les collectivités locales sont trop dépendantes des transferts, le gouvernement ne favorise pas leur véritable autonomisation, notamment pour déterminer l’assiette de leurs ressources propres. Les collectivités locales pourraient par exemple étendre l’impôt foncier aux collectivités rurales, notamment celles qui jouxtent les villes ; il est fort probable qu’un nombre croissant de logements et de bâtiments commerciaux (magasins, bureaux, usines) pourraient être imposés. Elles pourraient par exemple envisager d’appliquer des majorations sur quelques impôts nationaux. D’autre part, des taxes sur le tourisme, les automobiles et même sur l’essence ou la bière, pourraient être considérées. La base de ces impôts est locale par nature. La réforme devrait donc s’atteler à élargir le champ fiscal propre aux collectivités locales et celui de la fiscalité partagée entre ces collectivités et le gouvernement central.
• La quatrième réforme concerne le changement climatique et porte sur la mise en place véritable des contributions déterminées au niveau national, conformément à l’Accord de Paris qui prévoit la territorialisation de ces contributions avec des moyens attribués aux pouvoirs locaux et régionaux permettant d’élaborer et de mettre en œuvre des programmes d’action concrets et mesurables répondant aux critères du processus de mesure, de notification et de vérification (MNV) décrit dans l’Accord. Les collectivités locales devraient également pouvoir accéder aux fonds climat.